SENAT - PLF 2004 - Audition des ministres

PJLF pour 2004 - Audition de M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et de M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire

(29 octobre 2004)

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et de M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, sur les crédits de leur ministère pour 2004 et leur vision de la réforme budgétaire induite par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord souligné qu'il s'agissait de la première d'une série d'auditions mise en place à l'initiative du bureau de la commission, tendant à rompre avec les habitudes antérieures, pour porter davantage sous forme de questions ciblées sur les stratégies ministérielles de réforme, dans la perspective, notamment, de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que sur les prévisions souvent éloignées de la réalité d'évolution des crédits inscrits dans les lois de finances initiales. Dans ce cadre, il a indiqué que la présente audition devait permettre d'évoquer de façon « interactive » les problèmes concrets auxquels était confronté le ministère de l'éducation nationale.

Souscrivant entièrement à cette démarche, dans un bref exposé liminaire, M. Luc Ferry a présenté à la commission trois remarques soulignant :

- la nécessité de choix clairs, évitant le saupoudrage et s'écartant de la logique selon laquelle « un bon budget était un budget qui augmentait » ;

- le recours effectué à des redéploiements de crédits, notamment de l'enseignement scolaire vers le supérieur, ou du second vers le premier degré ;

- le déroulement satisfaisant de la rentrée scolaire et universitaire, préparé, notamment, par une réflexion portant, s'agissant des emplois, non seulement sur les flux mais aussi sur les stocks, dans une optique de redéploiement des effectifs.

M. Jean Arthuis, président, après avoir salué cette réussite de la rentrée des élèves et étudiants, a interrogé les ministres sur l'organisation de leurs administrations et les modifications qu'ils comptaient y apporter.

M. Xavier Darcos a convenu que des réformes structurelles, découlant de la mise en application de la loi organique précitée relative aux lois de finances, pouvaient être source d'économies budgétaires, mais a rappelé la difficulté de faire évoluer une administration aussi massive que celle de l'éducation nationale.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial des crédits de la jeunesse et de l'enseignement scolaire, a alors posé aux ministres deux questions relatives :

- la première aux « sureffectifs disciplinaires » équivalant à 2.427 enseignants en 2002-2003 ;

- la seconde au transfert des effectifs chargés de gérer les emplois qui devaient être décentralisés.

En réponse, M. Luc Ferry a qualifié d'« exaspérante » la question des surnombres disciplinaires. Il a précisé que, dans le cadre statutaire actuel, il espérait ramener les surnombres de 2.400 aujourd'hui à 2.000 l'année prochaine, puis 1.500 dans deux ans et qu'il prenait un engagement en ce sens devant la commission. Pour aller plus loin, des solutions plus radicales seraient nécessaires, en recourant en particulier à la « bivalence », au collège. Il a fait valoir qu'il était difficile de prétendre qu'un professeur agrégé d'allemand ne pouvait pas enseigner l'histoire à des élèves de sixième. Mais il a souligné, dans le cas de l'enseignement des langues vivantes, en prenant l'exemple du portugais, les difficultés psychologiques, eu égard aux débouchés des étudiants concernés et, diplomatiques, s'agissant des pays étrangers considérés, de l'arrêt des recrutements dans certaines disciplines.

S'agissant de la seconde question du rapporteur spécial, il a déclaré que les transferts prévus seraient effectués sous forme d'intégration totale dans la fonction publique territoriale ou de détachement de longue durée auprès des collectivités locales.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, lui ayant demandé si des objectifs plus ambitieux de réduction des surnombres disciplinaires ne pourraient pas être fixés, M. Luc Ferry, après avoir souligné les conséquences à long terme des recrutements, a évoqué une autre solution, consistant à mener une politique volontariste en matière d'offre d'enseignement des langues étrangères, en augmentant, par exemple, par la création de sections européennes dans les collèges et lycées, la demande d'apprentissage de l'allemand.

M. Xavier Darcos, pour sa part, a estimé que les objectifs de diminution des surnombres disciplinaires, énoncés par M. Luc Ferry, ne péchaient pas par « excès de modestie » et a insisté sur la difficulté de résoudre au fond le problème en question, sans réformes de structures impliquant d'éventuels regroupements d'établissements.

M. Luc Ferry a également évoqué une « troisième voie », complémentaire de la bivalence et des réformes de structures, qui est celle du développement de l'autonomie des établissements.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, a ensuite interrogé les ministres sur la répartition de la réduction des subventions de fonctionnement, votée l'an dernier par le Sénat, qui, semble-t-il, avait été globale et non dirigée vers les seules universités dotées de réserves excessives.

M. Luc Ferry a évoqué, en réponse, son incapacité à cibler cette réduction, faute de données fiables. Il a par ailleurs mentionné un rapport conjoint sur la gestion des universités de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), qui allait bientôt lui être présenté et qui serait aussitôt transmis à la commission des finances du Sénat.

Il a estimé que la situation actuelle était « la plus mauvaise qui soit », dans la mesure où l'absence de vraie autonomie des universités coexistait avec celle d'une absence de réel contrôle de l'Etat sur ces dernières.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a confirmé le manque de fiabilité des statistiques qui retraçaient la situation des universités et le manque de compétence, en la matière, de ceux qui étaient actuellement chargés de les gérer. Il a appelé de ses voeux, en conséquence, un renforcement des moyens de gestion, d'évaluation et de contrôle des établissements d'enseignement supérieur, en contrepartie de la plus grande autonomie qui devrait leur être conférée.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a ensuite questionné le ministre délégué à l'enseignement scolaire sur la légitimité du partage des compétences entre l'Etat et les collectivités locales en matière d'informatique scolaire en se demandant si ces dernières n'allaient pas supporter une large part des charges liées à la réalisation de l'objectif fixé par le gouvernement le 14 mai 2003, en l'espèce un ordinateur pour trois élèves dans le primaire, au lieu de un pour quinze actuellement, le ministère se contentant de fournir les logiciels et de former les enseignants.

M. Xavier Darcos, reconnaissant qu'il s'agissait d'un objectif ambitieux, a souligné que les décisions d'ordre pédagogique seraient laissées à l'initiative des collectivités locales, le ministère intervenant de façon subsidiaire. Il a fait valoir qu'une enveloppe de 2 millions d'euros allait être répartie entre les collectivités pour financer non seulement des dépenses à caractère immatériel (logiciels, labels), mais aussi des équipements.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a alors évoqué le redressement « miraculeux » de la consommation de certains crédits d'équipement universitaire, en exprimant le souhait d'une amélioration de l'exécution des contrats de plan Etat-régions (CPER).

M. Luc Ferry a reconnu que très peu d'acteurs s'étaient révélés prêts à mettre en oeuvre immédiatement les actions prévues par les CPER. Il a donc estimé nécessaire, pour l'avenir, une réflexion plus approfondie, en amont, de nature à permettre une anticipation des problèmes à résoudre et une exécution plus rapide des décisions. Il a rappelé que 100 millions d'euros avaient été redéployés en 2004 de l'enseignement scolaire vers l'enseignement supérieur pour suivre notamment le rythme de montée en charge des CPER.

En réponse à une question de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il a indiqué que sa préférence allait à un regroupement en une mission interministérielle englobant l'enseignement supérieur et la recherche. Il a évoqué les difficultés de l'adaptation du statut de l'enseignant-chercheur, constatant qu'enseignants et chercheurs présentaient souvent, au départ, un profil identique et que leur orientation finale résultait davantage d'un hasard que d'un choix délibéré. Il a souhaité par ailleurs :

- la création de passerelles entre les deux métiers, par un recours, dans une plus large mesure, aux recrutements sous contrats, évitant de créer des postes de « chercheurs à vie » ;

- une reconsidération des conditions de prise en compte des différentes activités des universitaires ne conduisant pas à une diminution systématique des obligations d'enseignement de ceux qui exerçaient d'autres tâches (administratives ou autres).

M. Aymeri de Montesquiou a, alors, demandé aux ministres si des comparaisons internationales avaient été faites concernant le taux d'encadrement des élèves par les professeurs et s'il était tenu compte, à cet égard, des différences de niveaux des établissements.

M. Xavier Darcos lui a répondu que les statistiques de l'OCDE, figurant dans le dossier de présentation du budget du ministère, montraient que les élèves français bénéficiaient d'un taux d'encadrement relativement élevé et que la question d'une modulation de ce taux en fonction des différences de niveaux entre établissements serait soulevée à l'occasion du grand débat national en cours sur l'école.

En réponse à M. Paul Loridant, qui observait que les maires ne parvenaient pas à connaître l'effectif réel des élèves dans les écoles maternelles et les écoles primaires, parce que les inscriptions s'effectuaient en mairie, mais seulement les « exeat » c'est-à-dire les désinscriptions s'effectuant dans les écoles elles-mêmes, et qui suggérait en conséquence que les inscriptions et les désinscriptions se fassent dans le même lieu, M. Luc Ferry a confirmé que le ministère ne disposait pas de données fiables sur les effectifs scolarisés dans l'enseignement primaire, en raison notamment de la grève administrative des directeurs d'école.

Il a annoncé la mise en place, au cours des prochaines années, d'une base de données fiable, en ajoutant qu'il était d'ailleurs « surréaliste » que cela n'ait pas été fait plus tôt, cet exemple illustrant la nécessité fondamentale de réhabiliter les problématiques budgétaires et de gestion au sein de l'éducation nationale. M. Xavier Darcos a précisé, à cet égard, que l'on connaissait à peu près les effectifs globaux grâce aux inspecteurs de l'éducation nationale, mais que l'administration ne savait pas comment les élèves se distribuaient entre les écoles, et ce d'autant plus que les parents contournaient la carte scolaire.

Après que à M. Paul Loridant s'est interrogé sur le développement du prosélytisme religieux émanant d'enseignants et d'aides éducateurs, M. Xavier Darcos a souligné que des progrès avaient été accomplis au travers d'un meilleur contrôle des enseignants de langue et culture d'origine (ELCO), d'une part, du recrutement des assistants d'éducation directement par les chefs d'établissement, d'autre part.

En réponse à M. Yves Fréville, qui observait que ces dernières années avaient été caractérisées par de faibles recrutements de chercheurs mais par d'importants recrutements d'enseignants chercheurs, se demandait comment « basculer » des enseignants chercheurs vers la recherche et s'interrogeait sur l'opportunité de l'intégration du centre national de la recherche scientifique (CNRS) ou de sa transformation en un organisme proposant des appels à projet, M. Luc Ferry a exprimé son souhait de développer des passerelles entre la recherche et l'université. Il a également indiqué vouloir promouvoir la contractualisation de la recherche à l'aide d'appel à projets. Il a observé qu'il convenait sans doute de distinguer, d'un côté, entre les sciences dites « dures », et de l'autre, les lettres et les sciences humaines, ces dernières demandant le plus souvent moins de moyens matériels, et en soulignant que, s'il était relativement aisé de faire venir des universitaires au CNRS, l'inverse était plus délicat. Il a ajouté que ces questions se rattachaient, en fait, à la question fondamentale du renforcement de l'évaluation de la recherche.

Répondant toujours à M. Yves Fréville, qui rapportait les propos de chefs d'entreprise auditionnés par la commission s'inquiétant de la baisse du niveau des jeunes diplômés d'écoles d'ingénieurs et évoquant une crise des classes préparatoires, M. Xavier Darcos, a confirmé que les filières scientifiques étaient victimes d'une certaine désaffection au lycée et, surtout, que les bacheliers issus de ces filières s'orientaient de moins en moins vers les études supérieures scientifiques.

En réponse à M. Paul Girod, qui l'interrogeait sur l'architecture des missions et des programmes en matière d'enseignement supérieur et d'enseignement scolaire, et qui s'inquiétait notamment de ce que les projets de programmes pour l'enseignement scolaire s'inscrivent à l'excès dans les structures existantes, M. Luc Ferry a indiqué que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances nécessiterait une refonte de l'organisation de son administration, celle-ci ne devant pas pour autant conduire à créer des « monstres » administratifs. Puis il a invité et incité les membres de la commission à appréhender, sur place, les expérimentations conduites à partir de 2004 dans les académies de Rennes et de Bordeaux.

A M. Roland du Luart, qui soulignait l'opportunité de rapprocher la carte des académies de celle des régions, M. Luc Ferry a indiqué qu'une réflexion pourrait être engagée en 2005 sur ce sujet, et que la stratégie de réforme de son ministère prévoyait, en tout état de cause, des expériences de rapprochement des services des rectorats avec ceux des inspections académiques du chef-lieu d'académie.

Par ailleurs, M. Roland du Luart, lui demandant s'il croyait à la pertinence des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), M. Luc Ferry a souligné que ces IUFM existaient et que leur suppression était irréalisable, mais qu'il convenait de renforcer le caractère universitaire de leur première année, de renforcer le caractère professionnel de leur seconde année, enfin de jouer sur les compétences des enseignants par le biais de la maquette des concours. A cet égard, il a notamment préconisé le développement pour les concours de recrutement des professeurs des écoles d'épreuves de sciences, de langues et d'histoire correspondant au programme des écoles primaires.

En réponse à M. Maurice Blin, qui se demandait si d'autres pays d'Europe avaient mis en oeuvre des réformes en profondeur de leur système éducatif et si les autres pays européens étaient confrontés aux mêmes problèmes que la France, M. Luc Ferry a indiqué que tous les pays européens étaient « coupables » d'investir trop peu dans l'enseignement supérieur par rapport au Japon et aux Etats-Unis. Par ailleurs, M. Xavier Darcos a indiqué que le Canada, la Finlande, la Suisse et la Corée du Sud avaient réformé vigoureusement leur système éducatif.

M. Maurice Blin, l'interrogeant sur les points saillants du débat national sur l'école, M. Xavier Darcos a exposé que la commission présidée par M. Claude Thélot avait isolé 22 thèmes de débat, qui se rapportaient pour la plupart à deux questions centrales : comment renforcer le lien formation-emploi, d'une part, comment conjurer l'envahissement de l'école par certains problèmes de société, d'autre part.

A M. Philippe Adnot, qui soulignait la double nécessité d'une progression de l'équipement informatique des établissements, adaptée à la progression des élèves au fur et à mesure de leur parcours scolaire, et de l'adéquation de ces équipements informatiques aux projets pédagogiques des établissements, M. Xavier Darcos a confirmé que l'équipement devait, évidemment, être adapté à la formation, et non l'inverse, avant de s'interroger, de manière plus générale, sur le paradoxe de notre système éducatif, caractérisé par le fait que les élèves avaient de plus en plus d'heures de cours au fur et à mesure qu'ils grandissaient, alors même que leur autonomie était de plus en plus importante.

En réponse à M. Philippe Adnot, qui regrettait les carences des dispositifs de transfert de technologies, M. Luc Ferry a confirmé que les universités n'étaient effectivement pas capables de profiter des avancées de la loi Allègre de 1999. Il a annoncé sa volonté d'améliorer l'encadrement administratif des universités et de modifier les dispositions législatives afférentes, afin de favoriser la diffusion des services de valorisation de la recherche.

Répondant à M. Adrien Gouteyron, qui se demandait comment rendre plus attractives les fonctions de chef d'établissement, M. Luc Ferry a indiqué que l'éducation nationale était confrontée à un problème de recrutement de tous ses cadres intermédiaires. Il a ajouté qu'une première solution était la revalorisation financière de ces fonctions, en précisant que ce processus était déjà en cours mais qu'il demeurerait, en tout état de cause, insuffisant, dès lors notamment qu'un proviseur gagnait beaucoup moins que certains professeurs de classes préparatoires. En conséquence, il a estimé nécessaire de recourir à une seconde solution, à savoir la diversification des viviers de recrutement, qui était d'ailleurs l'une des questions ouvertes par le débat national sur l'école.

En réponse à M. Jacques Oudin, qui se félicitait de la revalorisation des préoccupations budgétaires au sein des ministères, et à M. Jean Arthuis, président, qui suggérait que le potentiel humain de la direction générale de la comptabilité publique puisse, pour partie, être mis à la disposition de l'éducation nationale, M. Luc Ferry a confirmé que des personnels qualifiés en matière budgétaire permettraient sans aucun doute, de faire des économies, notamment en matière de gestion fine des moyens et de la chaîne emplois-postes-personnes.

Puis M. Jacques Oudin, s'interrogeant sur l'attractivité de notre enseignement supérieur, M. Luc Ferry a précisé que les Etats-Unis accueillaient 28 % des étudiants partant dans un autre pays, le Royaume-Uni 14 %, l'Allemagne 12 % et la France 9 %. Il a estimé que cette performance était insuffisante et qu'elle s'expliquait notamment par des difficultés matérielles d'accueil, par la faible lisibilité de l'organisation de notre enseignement supérieur, enfin par le défaut de politique cohérente vis-à-vis des étudiants étrangers, pour laquelle l'installation prochaine du Conseil national pour l'accueil des étudiants étrangers constituerait un premier remède.

En réponse à M. Jacques Oudin, qui demandait le nombre d'enseignants mis à disposition par le ministère sans contrepartie, M. Luc Ferry a remis à la commission des tableaux retraçant les effectifs d'enseignants n'exerçant pas exclusivement des fonctions d'enseignement devant des élèves, en ajoutant que le « véritable scandale » était celui des enseignants en surnombre disciplinaire.

Enfin, en conclusion, conformément à l'objectif fixé lors de son propos liminaire par M. Jean Arthuis, président, de contribuer par cette audition, concrètement, à la réforme de l'Etat, M. Luc Ferry a pris l'engagement d'améliorer le rendement du potentiel de remplacement des enseignants du premier degré, notamment en réduisant le nombre de zones de remplacements. Il a souligné qu'il s'agissait-là d'un gisement d'économies très important.

La commission, qui, sur proposition de son rapporteur spécial, M. Roger Karoutchi, avait décidé lors de sa séance du jeudi 23 octobre 2003 de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre, a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche - I - :  jeunesse et enseignement scolaire.