État du système éducatif : quelques éléments de diagnostic

et propositions formulés par l’IGAENR

(rapport remis en juillet 2002 et publié en mars 2003)

 

Extrait : Diagnostic général - L’enseignement scolaire

 

Les observations qui suivent sont issues d’une large réflexion collective des membres de l’IGAENR sur l’état du système éducatif aujourd’hui, inspirées des visites permanentes qu’ils effectuent dans les établissements et les services. Elles s’attardent davantage sur les faiblesses cernées dans le diagnostic que sur les points forts de notre système d’éducation. Il s’agissait, en effet, d’établir une note soulignant les points de blocage, les impasses ou les freins à l’action qui, à notre sens, méritent une attention particulière. Les suggestions de pistes pour une évolution maîtrisée du système scolaire font l’objet d’un développement détaillé dans les notes d’ateliers qui complètent cette note générale.

 

La succession ininterrompue des réformes comme la velléité de tout réformer ont constitué un frein majeur à toute évolution significative du système éducatif

 

L’accumulation incessante de réformes a entraîné une forme de discrédit de la parole d’État

 

Une observation fait, au sein du corps, l’objet d’un consensus : il faut, aujourd’hui, mettre un terme, à la fois à l’accumulation incessante des réformes et à la volonté de tout réformer.

Cette succession incessante des réformes, qui est la marque du pilotage de notre ministère depuis plusieurs décennies, a rendu l’organisation du système à la fois illisible et ingérable.

Elle l’a rendu illisible parce que jamais n’est mise en regard la continuité nécessaire des actions ; elle l’a rendu ingérable par l’impossibilité, devenue réelle, de mettre en œuvre toutes les mesures des réformes, ce qui a entraîné, par ailleurs, découragement et scepticisme parmi les enseignants comme parmi les chefs d’établissement.

Continuer en ce sens présenterait le risque d’entraîner, à terme, une forme grave de discrédit de la parole d’État d’autant que les décisions de réforme ne sont jamais précédées d’une évaluation des effets des réformes précédentes, ni d’un véritable débat public sur les nouvelles propositions.

En tout état de cause, il convient désormais de rechercher un large accord sur l’usage de la réforme en éducation avant, le cas échéant, d’en user.

Certains domaines, en outre, ne sont plus, pour le moment, le lieu de réformes nécessaires, à tout le moins de réformes globales. Il nous semble, par exemple, souhaitable aujourd’hui de ne pas tenter de modifier l’organisation générale du second cycle, même s’il reste probablement des aménagements à effectuer. C’est ainsi, par exemple, que les mesures nécessaires qu’il faudra prendre, en liaison avec l’enseignement supérieur, pour lutter contre la diminution inquiétante des lycéens et des étudiants dans les sections scientifiques ne devraient pas amener à revoir toute l’architecture du second cycle.

 

Il faut centrer l’action ministérielle sur quelques domaines réellement préoccupants

 

Des évolutions sont nécessaires dans quelques domaines qui demeurent réellement préoccupants, où l’urgence est incontestable et qu’il nous paraît possible de cerner.

L’enseignement professionnel est un de ces domaines dont l’Éducation nationale a rarement su s’emparer et ce ne sont pas les deux années récentes données à un ministère délégué, malgré ses initiatives et l’héritage intéressant qu’il laisse, en particulier avec la notion de « lycée des métiers », qui auront pu suffire à inverser la logique.

L’enseignement professionnel continue à faire l’objet des plus grandes réticences d’un bon nombre de parents comme d’enseignants. Les formations alternatives, comme l’apprentissage, sont toujours l’objet d’un discours de défiance de la part de nombreux acteurs de l’éducation. Les lycées publics sont rarement porteurs de projets de formation par alternance, alors même que le besoin et la demande existent. Il est urgent, à notre sens, de reconsidérer, en particulier, les conditions de l’orientation vers ces formations et de construire, pour ces élèves, dont le taux d’abandon en cours de scolarité est toujours trop important, un statut social qui soit concurrentiel avec celui de leurs camarades de l’enseignement général.

Il nous semble tout aussi urgent d’observer, de plus près qu’on ne l’a fait jusqu’ici, et avec un autre regard, l’enseignement du premier degré. Si le collège est vraisemblablement le lieu le plus révélateur des difficultés scolaires, des tensions et des enjeux contradictoires de notre système, il conviendrait très certainement d’évaluer plus avant les apports de l’enseignement élémentaire. Il est inquiétant, en effet, de constater que l’on ne parvient pas à réduire l’effectif des 15 % ou 20 % d’élèves qui, chaque année, entrent en 6e sans maîtriser les apprentissages fondamentaux. Or, les maîtres sont recrutés au niveau de la licence, les réseaux d’aide existent (dans certains départements, ils représentent jusqu’à 7 % des moyens en personnels du 1er degré), les nombreux remplaçants permettent aux enseignants de profiter pleinement de leur formation continue. Et pourtant, immuablement, 1 élève sur 10 quitte l’école primaire sans maîtriser le français ou les mathématiques. Plus préoccupant encore : une enquête de la DPD, jamais publiée officiellement, a mis en lumière une corrélation quasi exacte entre les pourcentages d’échecs aux évaluations CE2 et les pourcentages d’échecs aux évaluations de 6e. La question reste donc posée des performances de l’enseignement du premier degré dont l’opinion publique demeure persuadée qu’il fonctionne plutôt mieux que le collège.

 

Quatre grandes questions irrésolues doivent faire l’objet d’une vraie réflexion

 

Plus globalement, à côté des réussites réelles que l’Éducation nationale peut présenter à son actif (elle est parvenue à ouvrir l’école au plus grand nombre, elle a su maintenir la densité de son réseau scolaire, elle a su fondamentalement préserver les valeurs républicaines sur lesquelles elle s’est construite), il est possible d’identifier un certain nombre de questions irrésolues qui ne sauraient être laissées en l’état, sauf à risquer, à moyen terme, un éclatement du système éducatif national dans son ensemble :

– l’Éducation nationale stagne depuis dix ans à un palier qu’elle semble ne plus savoir dépasser aussi bien dans le second degré, avec le tassement de l’accès au baccalauréat autour de 61 %, que dans l’enseignement supérieur, avec le taux irréductible d’échecs à l’issue des premières années universitaires. Il conviendrait absolument de chercher à comprendre cette situation qui recouvre, en outre, de fortes disparités régionales. Il y a sans doute d’ailleurs des pistes à poursuivre dans l’analyse de ces disparités ;

– l’Éducation nationale a su ouvrir l’école au plus grand nombre mais elle n’a pas vraiment su réduire les disparités sociales. Elle a su ouvrir le collège au plus grand nombre mais elle peine en matière de pédagogie différenciée. Elle a su ouvrir largement l’accès à l’université mais le nombre d’enfants d’ouvriers accédant aux grandes écoles n’a jamais été aussi bas ;

elle n’a pas su réduire, non plus, les cloisonnements entre les différents ordres d’enseignement. Elle ne sait donc pas évaluer la productivité réelle et, a contrario, les manques et les lacunes de chaque niveau d’enseignement, depuis le premier degré jusqu’à l’enseignement supérieur. Cette question de l’évaluation nécessaire de la performance de chacun des niveaux ne peut pas être éludée plus longtemps. Elle est indispensable aussi bien au plan général (national et académique), local (tel collège, par exemple, et les écoles qui s’y rattachent), qu’individuel (comment permettre à un élève de mesurer les compétences qu’il maîtrise à l’issue du collège, par exemple) ;

– enfin, les problèmes d’incivilité, de déviance voire de véritable violence, même si ces derniers sont minoritaires, sont une réalité dans de trop nombreux établissements scolaires.

 

Il faut avoir l’« audace » de laisser les initiatives locales se développer

 

Il faut cesser de croire à l’illusion d’une unicité de fonctionnement possible des établissements

 

Il faut, en outre, en finir définitivement avec la tentation encore vivace, malgré les lois de décentralisation et la loi d’orientation de juillet 1989, de croire à une unicité de fonctionnement possible des établissements qu’illustre cette façon constante de mêler le niveau réglementaire et les notes de service pour expliquer, jusque dans le détail, à tous les établissements quels qu’ils soient, comment mettre en œuvre, de la même façon, les réformes. En tout état de cause, cette unicité n’a d’ailleurs jamais vraiment existé, même lorsque le système était totalement centralisé.

 

Il faut faire confiance aux personnels à tous les niveaux

 

Le moment est venu de s’appuyer sur les initiatives locales dont les membres de l’inspection peuvent tout spécialement attester, pour régulièrement sillonner le territoire et contrôler les établissements, à quel point elles sont nombreuses et à quel point elles permettent au système de tenir. En effet, dans une certaine mesure, il nous semble possible d’affirmer que l’organisation repose moins sur la qualité de son management général que sur les initiatives de ses acteurs de terrain.

Il s’agit, aujourd’hui, de fonder un système fonctionnant davantage sur la confiance faite aux acteurs locaux. Ils sont les mieux placés pour déterminer, dans le cadre des objectifs nationaux, chacun dans leur environnement particulier, les actions les plus propices à la scolarisation la plus pertinente de leurs élèves, sous réserve, bien entendu, d’évaluation ultérieure.

Il faut s’abstenir, en outre, de retomber dans la tentation centralisatrice de généraliser des expériences locales qui, même lorsqu’elles sont très réussies, présentent le risque de s’avérer infructueuses dans un autre contexte. Il est tout à fait opportun de mutualiser les expériences pour les faire connaître ; il serait certainement inopportun de vouloir y trouver les idées de futures nouvelles réformes nationales.

 

Le niveau national doit limiter son intervention à la définition et à la hiérarchisation de grands objectifs

 

Le niveau national doit se satisfaire de la définition et de la hiérarchisation de grands objectifs, peu nombreux mais déterminants, de façon à ce qu’une large place soit ensuite laissée à l’initiative locale, dans le respect bien évidemment des grandes prescriptions ministérielles.

Il devra d’ailleurs, paradoxalement, être plus clair et plus affirmé que jamais dans le rôle qui est le sien, à savoir le cadrage général de l’action, ce que, finalement, il a peu fait jusqu’ici en continuant à se perdre dans les détails de gestion.

 

Faire toute leur place aux initiatives locales suppose de lever les facteurs de rigidité touchant à l’exercice de la fonction enseignante

 

Il ne saurait évidemment être question d’« abandonner » les chefs d’établissements, en particulier dans les établissements difficiles, et de les laisser se débrouiller seuls dans un contexte qui n’aurait pas été modifié. Un certain nombre d’évolutions sont urgentes et, en particulier, la nécessité de lever les rigidités, liées à l’exercice de la fonction enseignante, qui sont, sur le terrain, de façon constante, facteurs de blocages et d’impasses. Il faut cependant, à notre sens, privilégier en ce domaine une approche réaliste et  fonctionnelle, consistant à éviter toute proposition de réformes statutaires générales, afin de ne pas susciter des réactions frontales de blocage.

L’Éducation nationale devra saisir l’occasion du large renouvellement à venir des personnels enseignants pour mettre à plat la problématique du métier d’enseignant. Ce n’est, en effet, qu’en s’intéressant aux tâches réelles des enseignants que le système éducatif pourra évoluer.

En particulier, la multiplicité des statuts et l’empilement de strates successives de règles de gestion, s’ils ont permis d’accompagner historiquement l’adaptation permanente du système éducatif, concourent aujourd’hui à sa complexité et à son illisibilité.

En outre, dans les établissements qui ont de réelles difficultés, il faudra réfléchir à d’autres modalités de travail des enseignants, à d’autres grilles horaires, à des notions d’équivalence de l’heure d’enseignement. Les professeurs pourraient consacrer, par exemple, une partie de leur temps, à des groupes de trois ou quatre élèves, ce qui ne représente pas la même charge de travail qu’une heure avec vingt-cinq élèves. Introduire de nouvelles formes de polyvalence disciplinaire nous semble également incontournable.

En revanche, il faut, à notre sens, « laisser vivre », sans les obliger à des réformes dont ils ne perçoivent pas la pertinence, les établissements qui « fonctionnent bien », c’est-à-dire la très grande majorité. Ce sera là, d’ailleurs, une garantie que de vraies évolutions peuvent avoir lieu, là où elles sont véritablement nécessaires.

Il conviendrait aussi de lever le facteur de rigidité que constitue le maintien paradoxal de la séparation totale entre les enseignants du premier degré et ceux du collège alors même qu’ils ont désormais le même niveau statutaire. À la faveur de la mise en œuvre de la loi organique, une certaine fongibilité des emplois du premier degré et des collèges pourrait être introduite, qui permettrait une souplesse dans l’affectation des enseignants, en particulier dans les petits collèges de zones rurales.

Enfin, pourquoi ne pas spécifier nettement les modalités du métier d’enseignant dans une sorte de « contrat » entre l’Éducation nationale et les professeurs ? Cela présenterait l’avantage de clarifier les points essentiels des « engagements réciproques ». A-t-on jamais indiqué clairement que le remplacement fait partie du métier des enseignants ? A-t-on jamais écrit que l’aide et le soutien en font aussi partie, au-delà des quelques heures signifiées dans les différentes réformes ? Un contrat présenterait l’avantage de permettre de préciser, expressément, aux enseignants recrutés que leur ministère d’affectation attend d’eux, au-delà du respect des obligations de service, une implication dans le fonctionnement du système et une attention portée aux résultats collectifs. La circulaire du 23 mai 1997 concernant les missions des professeurs exerçant en collège, lycée d’enseignement général et technologique (LEGT) et lycée professionnel (LP) mériterait certainement d’être, en tout état de cause, mieux connue.

 

Faire toute leur place aux initiatives locales suppose des modes de pilotage rénovés

 

L’Éducation nationale ne devrait plus, on l’a déjà dit, succomber à la tentation illusoire des grandes réformes nationales, englobant tous les domaines d’activité, mais décider d’agir seulement là où l’urgence est criante et, parallèlement, affirmer la nécessité d’une plus grande régulation locale.

Par ailleurs, elle devra aussi cesser de croire à l’illusion d’un pilotage par les circulaires et les notes de service, face à la complexité des situations locales.

Il y faut un type de pilotage et des modes de fonctionnement nouveaux reposant sur des pratiques de management de réseaux encore trop peu pratiquées jusqu’ici.

 

Les méthodes de ce type nouveau de management commencent à être connues. Ces méthodes existent ; elles font même l’objet de rappels incessants dans le discours actuel des directions de notre ministère qui foisonne des notions de projet, de contractualisation, de globalisation, d’évaluation.

Mais les transformations que ces outils imposent ne vont pas de soi. Elles correspondent à une nouvelle culture administrative qui vient se superposer à la culture institutionnelle traditionnelle, qui demeure majoritaire, avec toutes les contradictions, les tensions, les méfiances et les faux-semblants qu’elle peut générer.

 

La culture de projet

 

La culture de projet, dans le premier degré comme dans le second degré, demeure, dans notre ministère, ambiguë et inachevée. Les projets pédagogiques dans les EPLE, et plus encore dans les écoles, sont trop souvent constitués d’empilement d’anciens « projets d’actions éducatives » (PAE), faute d’enjeu attaché à l’organisation pédagogique puisque, de fait, dans les établissements, la réflexion collective, lorsqu’elle s’exerce, se préoccupe de tout sauf d’enseignement. En effet, l’ensemble de l’organisation repose sur le postulat qu’une fois les élèves placés devant les professeurs, ceux-ci savent exactement comment il convient de s’y prendre.

Par ailleurs, ces projets demeurent le plus souvent conçus comme un emboîtement de poupées russes, où, depuis l’administration centrale jusqu’aux établissements, on décline les axes de la politique ministérielle sans préoccupation des spécificités locales.

La logique de projet continue, en outre, trop souvent, à relever d’une logique de guichet : on distribue des subsides complémentaires.

 

La contractualisation

 

Le discours et les pratiques en matière de contractualisation ont, pour leur part, fait leur chemin. La démarche a engendré dans les services un recours plus spontané aux indicateurs de gestion dans le cadre de la réflexion collective entourant les contrats. En outre, le rythme contractuel est propice à une réflexion prospective, menée collectivement.

La démarche, cependant, ne touche pour le moment que les relations entre l’administration centrale et les services déconcentrés et, dans leur mode de relation avec les rectorats, les directions de l’administration centrale continuent à adopter une attitude plutôt centralisatrice. Les contrats sont essentiellement des « pseudo-contrats » et le positionnement des acteurs locaux demeure ambigu dans ce contexte de contractualisation inachevée (crédits toujours fléchés, amoncellement de politiques nationales avec obligation de les mettre immédiatement en œuvre).

La démarche, telle qu’elle est impulsée est, à notre sens, davantage conçue comme un outil d’amélioration de la gestion voire d’obligation faite aux recteurs et aux services de pointer mieux les priorités  pédagogiques que comme le vecteur par lequel pourraient s’installer les conditions d’une autonomie plus large. Les recteurs n’ont donc guère de latitude, aujourd’hui, pour peser dans les contrats d’autant que les projets ont rapidement été vidés d’un élément essentiel, les moyens.

Le processus de contractualisation ministère/académies a occupé trop de temps au détriment de celui qui aurait dû être consacré à la relation contractuelle essentielle entre rectorats et établissements. C’est celle-ci qui doit permettre de mobiliser et redynamiser les équipes au service d’une meilleure réussite des élèves, à condition de donner aux EPLE tous les moyens juridiques, administratifs et financiers (globalisation des crédits) de nature à leur permettre de construire et de faire vivre un réel projet pédagogique

Or, aujourd’hui, les établissements du second degré auxquels la loi demande d’exercer leur autonomie sont dans une situation paradoxale, mise en évidence par le rapport Pair. Ils sont, en effet, constamment tiraillés entre l’injonction à des responsabilités et le refus de leur accorder les moyens et l’autonomie de décision nécessaires pour les assumer.

Sans progrès, en particulier en matière de globalisation, la démarche de contractualisation restera incantatoire. Le risque est grand alors qu’elle finisse par être atteinte du même essoufflement que celui qui a rapidement gagné la logique de projet dans bien des établissements.

L’autonomie doit être considérée comme une façon d’aider l’État à être plus efficace à travers de nouvelles formes de régulation locale. Il s’agit d’une réponse moderne à une politique nationale.

 

L’évaluation

 

Ce nouveau mode de pilotage appelle, en outre, le développement de l’évaluation à tous les niveaux, administratif et pédagogique, notamment l’évaluation des enseignements.

En particulier, la France ne peut se contenter de politiques éducatives fixant des objectifs d’accueil de telle classe d’âge à un niveau donné de la scolarisation. Elle doit se donner les moyens, maintenant, de mesurer les acquis des élèves à l’issue de tous les cycles de scolarisation et intégrer la mesure des acquis comme un mode de fonctionnement habituel.

En outre, il faudra, parallèlement, avancer sur la question des suites à donner aux évaluations qui doivent nécessairement leur être liées si l’on veut que la démarche ait une chance de pouvoir servir au pilotage de l’action.

On mesure bien l’intérêt de cet outil dans une logique de partage des rôles entre le niveau national et les opérateurs locaux. Elle met en évidence la diversité des situations locales et donne les moyens de recadrer l’action. Mais elle présente un autre intérêt majeur, celui de légitimer le fait que, face à une difficulté identique, il puisse y avoir des réponses différentes apportées par les diverses entités locales, pour un résultat semblable.

Elle est ainsi le vrai recours à la tentation permanente de régler les difficultés par des réformes nationales et globales.

 

Ces nouvelles formes de pilotage appellent, à la fois, plus de déconcentration et plus de décentralisation

 

On voit assez bien à quel point ces démarches et leur évolution possible sont liées aux choix plus larges qui seront faits en matière de déconcentration, mais aussi de décentralisation.

 

L’administration centrale demeure trop engluée dans les opérations de gestion tandis que les rectorats se sont transformés en « petites centrales »

 

L’administration centrale est loin d’avoir terminé sa mutation vers des fonctions d’étude et de prospective et demeure trop souvent engluée dans les opérations de gestion.

Les rectorats, pour leur part, par un phénomène de translation, sont peu à peu devenus des structures lourdes, hypertrophiées, qui ont calqué leur action sur celle de l’administration centrale. La gestion déconcentrée, trente ans après ses débuts, conserve ainsi toujours l’empreinte de la gestion centralisée dont elle procède. Il y a dix ans, notre inspection dans un de ses rapports prospectifs, écrivait : « Il faudra déconcentrer autrement qu’on ne l’a fait jusqu’à maintenant, faute de quoi les rectorats deviendraient de “petites centrales” et la déconcentration serait sans incidences notables ni sur la vie des établissements, ni sur un changement de nature de la centrale. » Sans accompagnement de la déconcentration par d’autres méthodes de travail, aucune autre évolution significative n’est possible aux différents niveaux du système.

 

Ce ministère ne parviendra pas à fonctionner correctement sans une instance de coordination de ses directions

 

En outre, l’administration centrale tient le langage de la contractualisation mais n’a pas encore résolu ses propres contradictions internes quant à l’action commune de ses directions qui continuent à parcelliser les moyens qu’elles distribuent alors que la démarche nécessite une globalisation plus grande.

Une instance formalisée de coordination doit être mise en place qu’il s’agisse d’un secrétariat général ou bien que l’on retienne, comme pivot de la coordination, la fonction contrôle de gestion comme l’a proposé un rapport récent de l’IGAENR.

D’autres formules sont possibles mais, en tout état de cause, la situation actuelle n’est pas satisfaisante.

 

On ne pourra se passer d’une réflexion sur la coexistence et les chevauchements dans notre ministère des niveaux régional et départemental

 

Une réflexion doit être simultanément engagée sur la juxtaposition et la multiplicité des niveaux déconcentrés. En effet, l’Éducation nationale pose le problème de la coexistence en France de deux échelons proches : régional et départemental qui, à la différence des autres départements ministériels, sont pour l’Éducation nationale deux échelons forts, l’un et l’autre, avec des compétences qui se chevauchent : les écoles dépendent de l’inspecteur d’académie ; les collèges aussi, mais c’est le recteur qui gère les personnels ; les lycées dépendent du recteur, mais c’est l’inspecteur d’académie qui y affecte les élèves. Ces chevauchements entraînent déperdition d’énergie, cacophonie et risque constant de moindre efficacité.

La question doit pouvoir également être posée de la nécessité, sans doute de moins en moins vraie, de disposer sur tout le territoire d’une organisation administrative identique.

 

Saisir l’opportunité de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances pour modifier les modes de pilotage

 

La nouvelle loi organique inscrit enfin juridiquement dans le paysage public la substitution, à une logique de moyens, d’une logique de résultats

 

Les démarches et les méthodes qui viennent d’être évoquées permettant de s’appuyer mieux sur l’initiative locale supposent de passer enfin d’une logique de répartition de moyens à une logique de programmation, d’une logique d’utilisation de moyens à une logique d’obligation de résultats. Or, c’est précisément là la finalité de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances qui peut, si l’on s’en empare sans frilosité, devenir le cadre des évolutions souhaitées.

Notre administration doit saisir l’opportunité de cette loi pour tenter de généraliser enfin le contrôle de gestion. Cette réforme, certes très technique, touche peu encore les préoccupations du grand public et, pour le moment, tout aussi peu celles des services eux-mêmes. Pourtant, elle peut représenter un facteur de progrès considérable pour l’organisation et le fonctionnement de notre ministère.

L’IGAENR en est, pour sa part, totalement convaincue et a, dès cette année, pris une série de premières initiatives afin d’être en mesure de participer pleinement, à hauteur de ses compétences propres, à la mise en œuvre de cette réforme.

 

L’IGAENR est prête à jouer son rôle dans l’audit et la certification des indicateurs de résultats

 

La loi organique, qui a pour objectif fondamental de renforcer la lisibilité et l’évaluation des politiques publiques, à travers l’appréciation des résultats obtenus et des performances réalisées, impose aux services de l’État et aux établissements publics de se doter d’indicateurs et d’outils d’évaluation fiables et pertinents.

L’Éducation nationale, il faut le souligner, a été une des toutes premières administrations à ouvrir le dossier de l’évaluation. Elle est l’un des premiers ministères à s’être doté de systèmes de remontées d’informations, à avoir constitué des bases statistiques importantes dans de nombreux domaines et à s’être essayé à comprendre les déterminants de la réussite et de l’échec scolaires. Les missions menées récemment au niveau interministériel, notamment dans le cadre du comité d’enquête sur le coût et rendement du service public, l’ont confirmé.

Des efforts significatifs restent néanmoins à accomplir pour que l’utilisation de ces évaluations soit à la hauteur des analyses qu’elles permettent. Il convient, en particulier, de passer d’une approche encore trop articulée autour de la simple utilisation raisonnée de statistiques à une approche véritablement nouvelle, s’inscrivant dans une logique d’évaluation des performances.

L’IGAENR aura un rôle important à jouer pour la définition du contour des programmes, la formulation des objectifs et des indicateurs de résultats, l’audit et la certification du système de mesure des résultats. Auditer et certifier les systèmes d’information et d’évaluation du ministère, contribuer à leur redéfinition à partir des besoins du pilotage afin de les asservir à une arborescence de programmes et de résultats constituera une de ses missions prioritaires. Il faut rappeler qu’elle est seule à couvrir le champ très vaste de l’enseignement supérieur et de la recherche, très largement concerné par cette logique nouvelle qui permettra d’accompagner les nécessaires évolutions de la politique contractuelle.

Un rapport de février 2000 de l’Inspection générale des Finances portant sur l’analyse comparative des systèmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l’État souligne à quel point l’intervention des corps de contrôle sur la fiabilité et la pertinence des indicateurs a contribué, dans les pays où la démarche a été entreprise, à asseoir la crédibilité du système de gestion de la performance dans son ensemble.

 

La loi organique pousse aussi à s’engager dans le développement et la prise en compte d’indicateurs de qualité et de satisfaction des usagers

 

La loi, on l’a dit, a fondamentalement pour objectif de renforcer le contrôle du Parlement. Ce sera là sa mission la plus difficile à mettre en œuvre. Il apparaît, en effet, que le lien entre les mesures de performance et les arbitrages budgétaires comme la détermination alternative des enveloppes de crédits en fonction des résultats atteints ou escomptés, ne sont effectifs, pour le moment, dans aucun des pays où l’équivalent de la loi organique, pour résumer les choses, est déjà mis en place.

En revanche, l’instauration de la gestion par la performance s’est accompagnée, au Royaume-Uni, au Danemark, en Finlande, pour ne pas citer les États-Unis, d’une prise en compte rapide des préoccupations des usagers et, plus largement, des citoyens. C’est là, sans doute, aussi, un des enjeux fondamentaux de la loi organique que de permettre de relégitimer l’État face à la société civile.

Les engagements gouvernementaux de ces différents pays ont rappelé expressément que l’usager était l’utilisateur final du service public et ont intégré largement des indicateurs de qualité, voire de satisfaction des usagers. Notre ministère, en ce domaine, peine à s’engager dans cette voie, à définir, il est vrai, de façon spécifique dans le domaine de l’éducation, où la République, « instituant » la connaissance en lieu de l’ignorance et du désordre, ne s’en remet pas aux usagers pour la définition des finalités.

Ce type de démarche devient pourtant d’autant plus urgent que l’éducation nationale, il faut le rappeler, est en train de perdre, dans l’opinion publique, au profit de la sécurité, de la justice ou de la santé, la place qu’elle occupait depuis cinquante ans et pendant lesquels elle est largement apparue comme un besoin prioritaire de la Nation. Il faut donc s’attendre à une stabilité des moyens votés qu’il faudra sans doute redéployer, en particulier pour mieux les répartir sur le territoire. La détermination des programmes et des actions devra en être d’autant plus rigoureuse et les indicateurs de performances et de satisfaction de plus en plus précis dans la mesure où il faut s’attendre à ce que notre ministère ait bientôt à prouver, bien plus qu’il n’a eu à le faire jusqu’ici, la légitimité des choix effectués.

 

L’Éducation nationale doit faire toute sa place au débat public et procéder par expérimentation et par appel au volontariat

 

L’Éducation nationale a tout intérêt à faire le pari de la transparence et à s’appuyer, avant toute réforme éventuelle, sur un système de consultation plus ouvert qu’il ne l’est aujourd’hui et sur une évaluation publique, éventuellement contradictoire du système.

La seule façon d’évoluer pour notre ministère réside désormais dans la conjugaison d’une action politique ferme et de la sanction de la société civile qui, ensemble, permettront de réduire les frilosités et la culture du refus affichée par certains corporatismes qui menacent sérieusement l’avenir de notre système éducatif et toute recherche d’initiatives réellement novatrices.

Il faut, à notre sens, privilégier les démarches pragmatiques, fondées sur l’expérimentation et l’appel au volontariat au niveau local, comme certains recteurs le font depuis longtemps, et éviter de susciter des réactions frontales, corporatistes, de blocage.

 

Enfin, à tous les niveaux, l’Éducation nationale doit s’inscrire dans une logique de responsabilités partagées

 

Il faut en finir avec la primauté encore trop grande de la formation initiale sur la formation continue

 

La complémentarité avec la formation continue est essentielle et encore trop peu prise en compte. On peut s’interroger, en effet, sur la réalité et l’importance des possibilités données par l’institution à ceux qui pourraient souhaiter évoluer tandis qu’ils ont déjà intégré le monde du travail. Pour le moment, la probabilité pour un individu de changer de statut professionnel et social demeure faible. La question renvoie à la question fondamentale de la primauté de la formation initiale sur toute autre formation. La validation des acquis professionnels ou de l’expérience connaît un nouveau souffle. Il faudra s’y engager sans réserves, d’autant qu’il s’agit par ailleurs, d’une vraie réponse à la fuite en avant de jeunes sans perspective d’emploi vers les filières généralistes de l’enseignement supérieur.

 

L’Éducation nationale doit prendre conscience qu’elle n’est qu’un acteur parmi d’autres

 

L’Éducation nationale doit prendre conscience qu’elle n’est, de plus en plus, dans de nombreux domaines, qu’un acteur parmi d’autres dans le monde de la formation et qu’il lui faudra apprendre à se saisir de toutes les concurrences comme de leviers possibles de modernisation.

L’enseignement professionnel du second degré, en particulier, doit accepter de se confronter à la nécessité d’une redéfinition de sa place parmi d’autres acteurs. Il est même possible d’affirmer que, dans ce domaine, ce n’est que par la reconnaissance de la complémentarité nécessaire entre les différents acteurs, trop souvent vécue comme de la concurrence, que pourront s’installer les conditions d’une amélioration des conditions de l’orientation vers ces formations. Il faut, en effet, que l’Éducation nationale, dans ce secteur, reconnaisse désormais pleinement, et n’hésite pas à faire savoir aux élèves, qu’elle n’est qu’un acteur, certes de premier plan avec le partenaire régional, mais seulement parmi d’autres, avec les milieux professionnels, l’association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), les services relevant du ministère du Travail, de l’Agriculture, de la Marine, les chambres consulaires, etc.

L’administration de l’Éducation nationale vient d’ailleurs de commencer à l’admettre en intégrant enfin expressément, dans ses indicateurs, les départs des élèves vers l’enseignement agricole, maritime ou l’apprentissage privé comme des sorties vers d’autres voies de formation tandis qu’elle les intégrait auparavant dans les sorties dites « sans qualification ».

De façon plus transversale à tous les domaines, les technologies de l’information et de la communication portent ou porteront très certainement une rude concurrence au système traditionnel. L’accent mis, presque exclusivement pour le moment, sur la question des équipements masque l’absence de réflexion sur l’usage pédagogique qui pourrait en être fait. Il semble qu’on n’ose pas franchir une étape décisive en faisant en sorte que les nouvelles technologies quittent leur statut d’objet d’enseignement pour devenir enfin des outils qui pourraient, très fondamentalement, changer la relation au savoir et favoriser, entre autres, des évolutions dans le métier d’enseignant, dans les modes de prise en charge des élèves et, à terme, dans les recrutements. Il faudra y venir si l’on ne veut pas que l’essentiel des nouvelles technologies se développe hors de l’école. En outre, les technologies de l’information et de la communication appliquées à l’enseignement (TICE) mais aussi, au-delà, l’international comme l’intégration européenne, véhiculent des méthodes et des approches qui diffèrent fondamentalement de celles traditionnellement utilisées par le service public à la française et qui gagneraient à être observées de plus près.

Enfin, la « concurrence » enseignement public/enseignement privé est une autre source de réflexion sur la complémentarité possible de l’action éducative. C’est, en outre, une belle question pour la carte scolaire.

 

Les partenariats nécessaires en matière de socialisation des élèves difficiles

 

L’éducation comprise aussi comme socialisation des élèves inscrit une dernière forme de responsabilité partagée. Dans les quartiers difficiles en particulier, l’acte éducatif ne peut plus être assuré seulement par l’école. Les logiques qui s’élaborent autour de la notion de « projet éducatif global » doivent être poursuivies, développées. Elles doivent permettre à l’ensemble des acteurs, autour d’une élaboration collective (écoles, élus, associations, autres départements ministériels...) de projets et au-delà des accusations réciproques, d’œuvrer, selon leurs compétences propres, à la prise en charge des enfants et des adolescents.